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【行業(yè)動態(tài)】智慧城市 PPP 項目中的 SPV 究竟是什么？
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智慧城市 PPP 模式盛行
在上世紀末就被引入到國內的 PPP(Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作)，近三年來在國家部委的政策護航下，被推向前所未有的發(fā)展高潮。就在 2016 年 10 月 12 日，財政部更是發(fā)文，要求大力踐行公共服務領域供給側結構性改革，進一步加大 PPP 模式推廣應用力度。
根據(jù)發(fā)布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90 號)，PPP 模式推廣應用力度將進一步加大，在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。具體來看，在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要“強制”應用 PPP 模式。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，要“強制”實施 PPP 模式識別論證。
圖1 智慧城市領域的 PPP 模式應用
而過去一年多來，智慧城市的商業(yè)運營模式創(chuàng)新取得突破，PPP 被應用于眾多智慧城市項目，譬如“智慧陽信”PPP建設項目”（規(guī)模 9.44 億元）、“智慧蓬萊”建設項目”（規(guī)模 12.4 億元）、寧鄉(xiāng)縣智慧城市（規(guī)模 4.61 億元）、桃源縣智慧城市（一期）建設（規(guī)模 5.82 億元）。
PPP模式由政府購買服務，鼓勵社會資本投入，委托專業(yè)公司運營，可以有效地解決智慧城市建設和運營維護中的一系列難題。
智慧城市業(yè)務相關人士在受訪中表示，在智慧城市建設進程中，企業(yè)所發(fā)揮的作用或許超過政府，它們負責把各種科技手段的創(chuàng)新利用到極致。而政府在這過程中考量如何運用 PPP 方式來購買企業(yè)的服務，將是未來智慧城市發(fā)展的正途。
PPP 項目多以 SPV 進行運營
圖2 SPV 運營流程
共同成立特別目的公司 SPV（Special PurposeVehicle）可能是智慧城市 PPP 推廣的主要組織形式。智慧城市 PPP 項目的參與主體包括政府及實施機構、社會資本、金融機構、專業(yè)運營企業(yè)等，其中發(fā)起方和投資方通常以設立項目公司的形式實施，項目公司是 PPP 模式的運作的重要載體。
在財政部《PPP 項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）中提出，PPP 項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。
智慧城市 PPP 項目公司的股權結構直接影響項目的運作效率，不同的股東在 PPP模式的運作中呈現(xiàn)出專業(yè)化、短期利益或長期戰(zhàn)略等不同特點。因此，項目公司股東權益合理變化有利于公司應對 PPP 項目的階段性風險、提升公司價值。
相關人士表示，智慧城市 PPP 項目是不是必須成立項目公司，答案是否定的;那為什么大部分都成立項目公司，主要原因：“一方面對于政府方而言，設立項目公司，政府可以參股，雖不是大股東也不承擔主要職責，但在整個項目的建設、運營過程中也要承擔具體事務，便于向優(yōu)秀社會資本學習，提高當?shù)仄髽I(yè)綜合能力;而對于社會資本來講：社會資本希望實現(xiàn)風險隔離，設立項目公司，按照出資額承擔相應風險，母公司脫離了投標項目?！?/span>
何謂 SPV 公司？
很多 PPP 的研究文獻中提到成立特別目的公司，即所謂的 SPV 來作為 PPP 項目的建設和運營主體。這種具體的 PPP 組織形式在財政部 76 號文并沒有明確提及。
圖3 SPV 公司的典型架構
不過國務院 43 號文中提到 PPP 時稱，“投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目?！必斦吭卺槍?43 號文答記者問中還提到，“對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣 PPP 模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任。”這些文件中都提到 PPP 將主要以 SPV 為載體來實現(xiàn)。
如何理解“SPV”?SPV 是 Special Purpose Vehicle 的簡稱，中文意思為“特殊目的載體”。相關人士對其作出解釋：簡單而言，SPV 是政府與社會資本組成的一個特殊目的機構，政府以該機構為載體引入社會資本，雙方對公共產(chǎn)品或服務進行共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再將項目移交給政府?！?/span>
PPP 項目 SPV 運營案例
針對當前正在設計某 PPP 項目公司股權結構進行分析，進一步探討 SPV 項目公司股權結構設計和調整在 PPP 項目中的具體操作方法和應用價值。
某 PPP 項目總投資約 6 億元，建設工程總投資約 4.7 億元，智能化設備約 1.3 億元，整體采用 PPP 模式運作，具體的運作模式為“BOT+O&M”的模式，由政府授予 SPV 公司特許經(jīng)營權，項目建設完成后由項目公司委托專業(yè)的運營公司在特許經(jīng)營期內進行運營。
SPV 公司的股東為政府授權國有投資公司(A 公司)、建設公司(B 公司)和建設公司合作的基金管理公司(C 公司)。根據(jù)特許經(jīng)營項目融資和股權結構理論，本項目股權結構的設計充分發(fā)揮股東各自優(yōu)勢與管理風險，合理設計和調整股東股權比例，盡量滿足各股東的短期或長期的投資目的，提高項目的實施效率。在此基礎上，分為發(fā)起階段的股權結構和運營階段的股權結構進行研究。
發(fā)起階段的 SPV 公司股權結構如圖 4 所示：
圖4 發(fā)起階段的 SPV 股權結構
PPP 項目投融資和建設階段充分發(fā)揮 A 公司的資源撬動和管理主動優(yōu)勢，發(fā)揮B 公司獲取建設施工總承包的動力優(yōu)勢，降低融資風險和建設風險成本。A 公司以股權投資 40% 和 B 公司股權投資 60% 發(fā)起設立項目公司，項目公司設立之后與 B 公司合作的 C 基金公司通過增資擴股的方式進行投資，保證項目建設階段的資金需求。
運營階段的 SPV 公司股權結構如圖 5 所示：
圖5 運營階段的 SPV 股權結構
PPP 項目投入運營后項目公司的收入為市場收入和政府補貼支持，A公司發(fā)揮對項目的管理和監(jiān)督的作用，B 公司在獲得項目利潤的基礎上獲得項目的工程利潤，C 基金公司在一定期限內逐步退出項目并收回投資，在此階段設計由項目公司逐漸受讓 C 基金公司的股權，實現(xiàn) C 基金公司的投資商業(yè)目的，通過第二階段的完成，三家公司都實現(xiàn)了參與本 PPP 項目的部分或全部目的，A、B 公司開始獲得穩(wěn)定的投資收益，同時項目也實現(xiàn)了 PPP 模式的順利發(fā)展。
SPV 公司從兩個階段的股權結構中三家公司的權益變化實現(xiàn)了建設承包商、金融企業(yè)的高效參與，提升了項目效率和服務品質，提高了項目對投資者的吸引力，更重要的是緩解了政府財政支出、公共服務供給和項目監(jiān)管等壓力，促進了智能化服務的市場競爭力。
現(xiàn)如今，智慧城市領域的 PPP 模式正在加速落地。SPV 項目公司作為 PPP 模式運作的重要載體也大受歡迎，并被廣泛應用于實踐。“SPV 雖然不能包打天下，但卻是眾多 PPP 模式順利運營的最佳選項?！毕嚓P人士說。
PPP 模式下智慧城市建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、社會資本和公眾利益等多元主體，涵蓋投融資、建設、運營維護、監(jiān)管等智慧城市項目全生命周期。